Norbert Wasik - Rzeczywisty wpływ obywateli na proces stanowienia prawa w Unii Europejskiej

Wstęp

          Proces stanowienia prawa z punktu widzenia potencjalnego zwykłego szarego obywatela jest czynnością, na którą wydaje się nie ma on bezpośredniego wpływu. Jedynym bowiem oddziaływaniem w tym zakresie zdaje się być wybranie przez obywateli konkretnych przedstawicieli narodu – posłów, tudzież deputowanych unijnych, którzy za sprawą swoich uprawnień mogą (ale w żaden sposób nie są zobligowani) urzeczywistniać wolę wyborców i tym samym kreować pewne postulaty.

Czy w rzeczywistości jednak tak jest i czy poniekąd dość potoczne myślenie w tym zakresie przeciętnego mieszkańca Unii Europejskiej o możliwościach jego udziału w tworzeniu zarówno ustawodawstwa krajowego jak i unijnego jest prawidłowe? Niniejsze opracowanie ma rozwiać te wątpliwości i wskazać rzeczywiste uczestnictwo, bądź jego brak w stanowieniu prawa przez obywateli. Praca ta wskaże podstawy prawne wynikające z aktów unijnych, które teoretycznie dają możliwość wpływu społeczeństwa na kształtowanie przepisów prawa. W podsumowaniu zostaną zaś wyciągnięte stosowne wnioski na postawione powyżej pytanie.

          Gwoli informacji warto w tym miejscu zaznaczyć również, że w niniejszej pracy starałem się ukryć, czy raczej nie dawać wyrazu własnego, delikatne ujmując, dość sceptycznego stosunku do zbiurokratyzowanej i w mojej ocenie skostniałej struktury UE. Z jakim to uczyniłem efektem pozostawiam ocenie potencjalnego czytelnika. 

Krótki rys historyczny powstania Unii Europejskiej

          Podejmując się omówienia zagadnienia dotyczącego wpływu obywatela na stanowienie prawa w Unii Europejskiej, należałoby na wstępie przypomnieć kilka istotnych faktów dotyczących powstania tego organizmu.

UE to póki co związek 27 państw, które połączyła wola realizacji i urzeczywistniania wspólnych celów gospodarczo-ekonomicznych. Początkiem Unii, znanej nam w obecnej formie, są lata pięćdziesiąte ubiegłego wieku. Wówczas to na bazie powołanej 18 kwietnia 1951 roku Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali¹ (utworzonej przez sześć krajów tj., Niemcy, Belgię, Francję, Holandię, Luksemburg i Włochy) oraz utworzonych w oparciu o traktaty rzymskie z dnia 25 marca 1957 roku Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej², kształtować zaczął się zalążek obecnej Unii Europejskiej. Trzydzieści pięć lat później, w lutym 1992 roku w Maastricht w Holandii³, został zaś podpisany przez kraje zachodniej Europy Traktat o Unii Europejskiej, stanowiąc podwaliny pod tworzące się struktury UE, formalnie funkcjonującej od dnia 1 listopada 1993 roku. Kolejnym istotnym dokumentem, kształtującym Unię w obecnej postaci był Traktat z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007 roku o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który wszedł w życie dnia 1 grudnia 2009 roku⁴. Akt ten był następcą uprzednio obowiązujących dokumentów, tj. Traktatu ustanawiającego EWG oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (1993-2009)⁵.

          Celem tworzącej się w latach pięćdziesiątych XX wieku organizacji była współpraca na rynku produkcji węgla i stali, mająca zapobiegać ewentualnym konfliktom interesów państw założycieli. Ponad pięć dekad rozwoju tego konglomeratu doprowadziło do ukształtowania się Unii Europejskiej w formie znanej nam obecnie. Na przestrzeni lat, struktura ta ewoluowała, nieustannie ulegając przemianom. Istotnym z punktu widzenia niniejszej pracy jest fakt, że każdy obywatel państwa członkowskiego UE jest równocześnie obywatelem Unii, co daje mu prawo, a zarazem często – wynikający z poprawności politycznej – wręcz nakaz do uczestnictwa w jej demoliberalnym życiu.

Wpływ obywatela na proces stanowienia prawa w UE

          Zasadnicze kwestie dotyczące teoretycznego uczestnictwa obywateli we wszelkiego rodzaju tzw. procesach demokratycznych Unii Europejskiej znajdujemy w Traktacie o Unii Europejskiej. Dokument ten, w swoim II tytule, określonym pod nazwą „Postanowienia o zasadach demokratycznych” wymienia trzy podstawowe zasady w tym zakresie⁶:

• zasadę równości demokratycznej,

• zasadę demokracji przedstawicielskiej,

• zasadę demokracji uczestniczącej.

          Pierwsza z zasad, wyrażona w art. 9 TUE, stanowi, że  we wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i żadnym wypadku nie zastępuje go⁷. Oznacza to, że wspólnota europejska stawia na równość traktowania wszystkich jej obywateli przed instytucjami unijnymi. Z kolei demokracja przedstawicielska, ujęta w kolejnym artykule traktatu, tj. art. 10, wyrażona jest w postaci prawa uczestnictwa obywateli Unii Europejskiej w każdej istotnej z ich punktu widzenia sprawie. Artykuł ten stanowi m.in., że obywatele są reprezentowani w Unii przez swoich przedstawicieli w Parlamencie Europejskim, a szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami. Poza tym każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w tzw. życiu demokratycznym Unii. Najistotniejszym z punktu widzenia tego opracowania artykułem zdaje się być zapis art. 11 Traktatu. Czytamy w nim, że instytucje unijne za pomocą różnego rodzaju środków umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. Dalej artykuł stanowi, że instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim. Ustęp 3 tego artykułu podkreśla również ogromne znaczenie w tym dialogu Komisji Europejskiej (odpowiednika rządu krajowego na poziomie UE), która prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii. Szczególnie ważnym podkreślenia, jest fakt inicjatywy ustawodawczej obywateli Unii. Art. 11 ust. 4 stanowi, że obywatele Unii w liczbie nie mniejszej niż milion, mający obywatelstwo znacznej liczby Państw Członkowskich, mogą podjąć inicjatywę zwrócenia się do Komisji Europejskiej o przedłożenie, w ramach jej uprawnień, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, stosowanie Traktatów wymaga aktu prawnego Unii. Tym samym można stwierdzić, że zapisy powyższych artykułów TUE, niby umożliwiają obywatelom UE czynne uczestnictwo w życiu publicznym, społecznymi ustawodawczym wspólnoty. Umożliwiają to czysto teoretycznie, gdyż z praktycznego punktu widzenia ww. kwestia w rzeczywistości przedstawia się nieco bardziej zawile. Jak słusznie zauważa J. Galster w książce „Podstawy prawa Unii Europejskiej”⁸, jest to quasi inicjatywa, a żaden przepis traktatowy nie zobowiązuje Komisji Europejskiej do podjęcia procedury legislacyjnej. Tym samym, co podkreślił ww. autor, ta obywatelska inicjatywa jest raczej tylko ewentualnym swoistego rodzaju wytyczaniem kierunku działania UE, co prawda obligującą członków Komisji do przyjrzenia się postulatom obywateli Unii i wyciągnięcia stosownych wniosków, ale nic ponad to. Niemniej jednak to nowe narzędzie, wprowadzone Traktatem z Lizbony, pozwala na składanie stosownych petycji do Komisji Europejskiej. Obowiązuje ono od dnia 1 kwietnia 2012 roku. Wcześniej każdy członek UE lub rezydent kraju członkowskiego mógł przekazać swoje oczekiwania Komisji jedynie poprzez podania składane do Parlamentu Europejskiego. Technicznie takie prośby były kierowane przez stronę internetową, która nie była do tego przystosowana, więc w praktyce tryb ten nie spełniał swoich celów⁹. Aktualnie, po dokonanych modyfikacjach proceduralnych, wnioskodawcy zmian w przepisach unijnych, tudzież inicjatyw w sprawach z zakresu funkcjonowania Unii i praw obywatelskich muszą przede wszystkim zebrać minimum jeden milion deklaracji z jednej czwartej krajów członkowskich UE (obecnie z siedmiu krajów), przy czym wymogiem jest również zebranie minimalnej liczby podpisów w poszczególnych krajach unijnych, zależnych od liczby posłów do PE. Dla przykładu dla Polski wymagana liczba podpisów to 38 250, a Portugalii to 16 500¹⁰. Po zweryfikowaniu wszystkich deklaracji, inicjatywę przekazuje się do Komisji Europejskiej, która ma 3 miesiące na jej rozpatrzenie, wysłuchanie publiczne w Parlamencie Europejskim i udzielenie odpowiedzi. Komisja może, ale nie musi wystąpić do PE lub Rady Europejskiej z wnioskiem ustawodawczym w żądanym zakresie i gdy taki wniosek zostanie przyjęty, będzie on stanowił przepis do jej stosowania¹¹. Cała procedura inicjatywy obywatelskiej została opisana w Rozporządzeniu UE nr 211/2011¹², a podstawę prawną jej bytu w praktyce stanowią, oprócz wspominanego już art. 11 ust 4 Traktatu o UE, art. 24 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu UE (TFUE) oraz art. 197a Regulaminu Parlamentu Europejskiego¹³. Od dnia 1 kwietnia 2012 r. zgłoszono ponad 40 takich inicjatyw, przy czym w dwudziestu przypadkach odmówiono dalszego procedowania z uwagi na brak kompetencji we wnioskowanym zakresie Komisji, 13 zaś wycofali sami inicjatorzy¹⁴. Przykładem takiej inicjatywy obywatelskiej może być wniosek Stop Vivisection, w którym obywatele zwrócili się do Komisji o ustanowienie ram prawnych w zakresie zakazu w UE dokonywania eksperymentów na zwierzętach¹⁵.

Podsumowanie

              Uwzględniając obowiązujące przepisy dotyczące uprawnień ustawodawczych obywateli na poziomie instytucji Unii Europejskiej należy stwierdzić, że obywatele w oparciu o aktualne przepisy posiadają dość iluzoryczną możliwość wpływania na otaczającą ich rzeczywistość, tzn. teoretycznie niby mogą sami podejmować próby inicjujące zmiany, bądź wprowadzające nowe rozwiązania prawne w różnej przestrzeni życiowej, niemniej praktycznie jest ów aspekt sprowadzony do minimum. Zauważyć tu również należy, że – z całymi swoimi demoliberalnymi wadami – rozwiązania krajowe, polskie w tej materii są znacznie bliżej obywatela, bowiem dystans pomiędzy instytucjami prawodawczymi, a inicjatorami projektów zmian, jest znacznie mniejszy niż na poziomie UE. Jak zauważa, cytowany już w tym opracowaniu J. Galster, europejska inicjatywa ustawodawcza ma raczej charakter ideowy czyt. czysto teoreytyczny¹⁶, którego głównym założeniem jest nadawanie kierunku rozwoju wspólnoty, a nie de facto inicjatywa ustawodawcza w klasycznym wydaniu, tj. takim w którym obywatele mogą skutecznie forsować swoje pomysły. Polska rzeczywistość pokazuje, że my obywatele w dość przyzwoitym minimum możemy brać przysłowiowe sprawy w swoje ręce i starać się poprzez dostępne narzędzia wpływać na kształtowanie otaczającego świata. Przykładem tego są różne projekty zmian polskich obywateli, oczekujące na ich rozpatrzenie i ewentualnie wdrażane w życie. Innymi słowy, pisząc proceduralnie, obywatele w jakimś tam stopniu mają możliwość wpływu na proces stanowienia prawa, jednak rzeczywistość pokazuje, jak żmudna to i często zawiła jest droga. W przypadku wniosków europejskich można mówić właściwie, że inicjatywa ustawodawcza obywateli sprowadza się tylko do wskazywania decydentom kierunku zmian, z kolei krajowe inicjatywy obywatelskie, w oparciu o przykład Polski, zwracają uwagę na fakt konieczności spełnienia szeregu wymogów, długiej drogi legislacyjnej i kosztów ponoszonych przez obywateli – wnioskodawców¹⁷.

Norbert Wasik – urodzony w 1976 r. w Zakopanem. Absolwent Kolegium Jagiellońskiego - Toruńskiej Szkoły Wyższej. Manager związany z sektorem FMCG. Dumny mąż i ojciec. Publicysta, działacz społeczny i narodowo-radykalny. Autor książki „Rozważania nad współczesnym narodowym radykalizmem”. Biegacz amator, fan długich dystansów, maratonów i biegów ultra. Pasjonat historii, gór i góralszczyzny. Idealista, romantyk i pragmatyk w jednej osobie, entuzjasta innowacji i nowych technologii.

Bibliografia:

1. www.eur-lex.europa.eu [on-line]. Traite. Dostęp w World Wide Web: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&from=PL.

2. Ibidem.

3. Ibidem.

4. Dz.U z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 z dnia 2004.04.30

5. Praca zbiorowa, Traktat o Unii Europejskiej. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Wolters Kluwer, 2018.

6. Praca zbiorowa pod redakcja J. Galstera, Podstawy prawa Unii Europejskiej, TNOiK 2010.

7. www.oide.sejm.gov.pl [on-line]. Prawo. Traktaty. Dostęp w World Wide Web: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&from=PL.

8. Praca zbiorowa pod redakcja J. Galstera, Podstawy prawa Unii Europejskiej, TNOiK 2010.

9. www. ec.europa.eu [on-line]. Europejska Inicjatywa Obywatelska. Dostęp w World Wide Web: https://ec.europa.eu/info/about-european-commission/get-involved/european-citizens-initiative_pl.

10. Ibidem.

11. Ibidem.

12. www.eur-lex.europa.eu [on-line]. LexUriServ. Dostęp w World Wide Web:http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:pl:PDF.

13. www.leuroparl.europa.eu [on-line]. Ourservice. Dostęp w World Wide Web: http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/pl/displayFtu.html?ftuId=FTU_2.1.5.html.

14. Ibidem.

15. Ibidem.

16. Praca zbiorowa pod redakcja J. Galstera, Podstawy prawa Unii Europejskiej, TNOiK 2010.

17. Dz. U. z 1999 r. Nr 62, poz. 688, art. 15.